Comune di Rimini

Avv. Saverio Bartolomei

PREFAZIONE


L' ordinamento giuridico è costituito dal complesso di norme e di istituzioni, mediante le quali viene regolato e diretto lo svolgimento della vita sociale e dei rapporti tra i singoli.

L’uomo per sua natura portato a cercare l’aiuto e la collaborazione dei suoi simili in quanto la cooperazione tra gli uomini rende realizzabili risultati che sarebbero altrimenti irraggiungibili per il singolo. La cooperazione quindi facilita ed accelera il soddisfacimento di quasi tutti gli interessi umani, favorisce la divisone del lavoro e la possibilità che ciascuno si dedichi ad attività conformi alle proprie attitudini.
Non ogni forma di collaborazione umana dà, però, luogo ad una collettività. Questa qualifica deve essere riservata solo ad agglomerati di persone che costituiscono un gruppo organizzato e per avere quest’ultimo occorrono tre condizioni:
a) che il coordinamento degli apporti individuali non sia lasciato al caso o alla buona volontà di ciascuno, ma venga disciplinato da regole di condotta.
b) che queste regole non siano poste ed applicate in via transitoria o per una sola occasione, ma siano decise da appositi organi, ai quali tale compito sia affidato in base a precise regole di struttura o di competenza o di organizzative.
c) che tanto le regole di condotta quanto quelle di struttura vengano effettivamente osservate (c. d. principio di effettività).
Il principio dieffettività segna il limite entro il quale può ancora dirsi che un dato ordinamento disciplina un gruppo.
Il sistema di regole, modelli e schemi medianti i quali è organizzata una collettività viene chiamato ordinamento e l’ordinamento di una collettività costituisce il suo diritto. (Andrea Torrente e Piero Schlesinger,
Manuale di diritto privato, Giuffrè Editore, Milano, 1996).

ORIGINI E SVILUPPI LEGISLATIVI DELL'ISTITUTO DEL DIFENSORE CIVICO
L’Ombudsman (o Difensore Civico) è stato istituito per la prima volta in Svezia con la Costituzione del 1809.
Tale esempio fu seguito nel 1920 dalla Finlandia ed esempi più recenti vengono dall’Europa Orientale, dove, nel processo di instaurazione di ordinamenti sociali di tipo democratico, si manifesta un grande interesse per l’istituto del Difensore Civico.
In Francia, ad esempio, per individuare il Difensore Civico si ricorre al termine di médiateur, terminologia che esprime in maniera esplicita ed inequivocabile anche l’importante funzione di mediazione che il Difensore Civico è chiamato a svolgere.
In Italia la figura del Difensore Civico nasce con la legge 8 giugno 1990 n.142. Attualmente questo ufficio viene disciplinato, a vario titolo, dalla seguente normativa e precisamente:

• legge 15 maggio 1997, n. 127;

• decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;

• legge 24 novembre 2000, n. 340;

• Statuto comunale (IV revisione statutaria adeguata alla legge 3 agosto 1999, n. 265);

• Regolamento comunale per le modalità e procedure d'intervento del Difensore Civico.

Nonostante la legge 142/90 abbia consentito ai Comuni di dotarsi di un proprio Difensore Civico, è interessante notare che solo pochi Comuni si sono avvalsi di questa opportunità, facendo supporre, pertanto, a parere dello scrivente, che la difesa civica possa in qualche modo influenzare la vita politica cittadina.

Dalla documentazione agli atti, risulta che in questi ultimi anni la figura del Difensore Civico di Rimini ha certamente svolto e svolge tuttora una preziosa e copiosa funzione di protezione dei singoli, abbiano essi agito sia come cittadini sia come gruppi organizzati, rilevando insufficienze e disfunzioni, sia attivandosi come organo di vigilanza e di controllo sull’operato dell’amministrazione, sia intervenendo per la tutela di particolari interessi e sia nella veste di ufficio che eroga suggerimenti e consigli a quanti ne facessero richiesta.

Va sempre e comunque ricordato che il Difensore Civico non si sostituisce né all’amministrazione inadempiente, né all’organo giurisdizionale, ma è bensì uomo di coscienza, mediatore e calmieratore etico dei comportamenti pubblici.

Il Difensore Civico ha principalmente funzioni di controllo, nei confronti della pubblica amministrazione comunale e degli enti nei quali il comune stesso detiene partecipazioni, affinché questi rispettino le disposizioni di legge quanto ad obiettività ed imparzialità. Nonché i diritti fondamentali e le garanzie di libertà dei cittadini non vengano violati dall’attività svolta dall’amministrazione pubblica.

Ha altresì funzione di composizione dei conflitti (principio di autotutela dell’amministrazione) che vedono opposti amministratori ed amministrati evitando il ricorso agli organi giurisdizionali ove quest’ultimi non più capaci di risolvere i conflitti in maniera attuale, a causa dell’eccessivo carico di lavoro a cui sono sottoposti, ingenerano nel cittadino sfiducia nella giustizia.

Il Difensore Civico ha funzione di riforma sollecitando riforme legislative e amministrative, ogniqualvolta nello svolgimento della propria attività constati l’esistenza di motivi validi per esigere che si colmino carenze o “disparità” legislative.

Infine, il Difensore Civico ha funzione di rappresentanza democratica e cioè riduce la distanza che separa il cittadino dallo Stato e/o dagli organi amministrativi. (Nino Olivetti Rason e Lucio Strumendo, Il Difensore Civico, Cedam Editore).

QUESTIONI DI PARTICOLARE RILEVANZA POSTE ALL’ATTENZIONE DEL DIFENSORE CIVICO

Il mio incarico di Difensore Civico presso il Comune di Rimini ha avuto inizio il 1° settembre dello scorso anno e pertanto questi pochi mesi di attività non mi permettono di proporre argomenti che possano essere oggetto di particolare ed approfondita considerazione ad esclusione di un caso che mi pare opportuno riferire.

Nella realtà della nostra città si è riscontrato, infatti, presso l’Ufficio del Difensore Civico, un cospicuo afflusso di cittadini: afflusso dovuto alla problematica che ha interessato ed interessa migliaia di cittadini e con pedissequo esborso di centinaia di milioni da parte degli stessi.

Detta problematica è sorta per la corresponsione delle somme relative al pagamento dell’I.C.I. (Imposta Comunale sugli Immobili).

In breve: sono state indicate ai fabbricati rendite catastali presunte in base alle quali sono stati eseguiti dai cittadini i relativi versamenti.

Successivamente il Comune di Rimini, preso atto della sopravvenuta attribuzione di rendita da parte dell’U.T.E. (Ufficio Tecnico Erariale), comunicava agli interessati mediante affissione all’Albo Comunale la riliquidazione del Tributo I.C.I. sulla base delle nuove rendite catastali.

La detta imposizione (così come richiesta) ha contributo e contribuisce ad incrementare in maniera vertiginosa il contenzioso presso la Commissione Tributaria Provinciale di Rimini, onde ottenere, da parte del cittadino, l’annullamento dell’avviso di liquidazione e la non applicazione di sanzioni ed interessi in quanto ritenuta illegittima, con richiesta di distrazione delle spese a favore del ricorrente.

Più contribuenti, infatti, hanno presentato nel corso del 2000 ricorsi avverso gli avvisi di liquidazione I.C.I., contestando la scadenza del termine per il Comune di Rimini di poter effettuare la liquidazione, ai sensi dell'art. 11, comma 1, ultimo periodo del D.lgs. 30.12.1992 n.° 504.

Detto precetto fa espressamente riferimento quale termine ultimo per la liquidazione al 31 dicembre dell'anno successivo a quello in cui è avvenuta la comunicazione della rendita al comune e al contribuente, che nel caso di specie era fissato al 31.12.1999, stante la comunicazione delle rendite catastali effettuate mediante pubblicazione all'albo pretorio comunale in data 16.03.1998.

Ad ulteriore conferma di quanto sopra, si sottolinea che il legislatore ha provveduto con l’emanazione della Legge Finanziaria 2001, approvata con la L.23.12.00 n. 388, che all’art. 18 comma 4 testualmente recita “In deroga alle disposizioni dell’articolo 3, comma 3, della legge 27 luglio 2000, n. 212, i termini per la liquidazione e l’accertamento dell’imposta comunale sugli immobili, scadenti il 31 dicembre 2000, sono prorogati al 31 dicembre 2001, limitatamente alle annualità d’imposta 1995 e successive. Il termine per l’attività di liquidazione a seguito di attribuzione di rendita da parte degli uffici del territorio competenti di cui all’articolo 11, comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, è prorogato al 31 dicembre 2001 per le annualità d’imposta 1994 e successive”.

Il Legislatore con il comma 4 primo e secondo periodo ha chiarito espressamente le differenti ipotesi della liquidazione sulla base delle dichiarazioni I.C.I. dal diverso caso della liquidazione sulla base dell’attribuzione della rendita catastale da parte dell’U.T.E.

Con l’art. 18 comma 4 il Legislatore, per la prima volta dal 1 gennaio 1993, giorno di entrata in vigore del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, ha prorogato il termine di cui all’articolo 11, comma 1, ultimo periodo.

Infatti prima dell’approvazione della Legge Finanziaria 2001 il Legislatore era già intervenuto dal 1996 ad oggi con le varie leggi finanziarie succedutesi a prorogare i termini per la liquidazione degli avvisi di liquidazione sulla base delle dichiarazioni presentate, degli avvisi di liquidazioni in rettifica e degli avvisi di accertamento omettendo espressamente il caso della liquidazione delle rendite attribuite di cui all’art. 11 comma 1 ultimo periodo del D.lgs. 30.12.92 n.504.

A conforto di quanto sopra affermato si richiama, inoltre, la Legge Finanziaria 2000, approvata con la Legge 23.12.1999 n. 488, con la quale il Legislatore ha stabilito la proroga dei termini di liquidazione, effettuata dall’art. 30 comma 10 della citata legge, fissando al 31.12.00 i termini per la notifica degli avvisi di liquidazione sulla base delle dichiarazioni, relativamente all’I.C.I. dovuta per gli anni 1994, 1995, 1996 e 1997, degli avvisi di accertamento in rettifica, relativamente all’I.C.I. dovuta per gli anni 1994, 1995, 1996, degli avvisi di accertamento d’ufficio per l’anno 1994 e degli atti di contestazione delle violazioni non collegate all’ammontare dell’imposta, commesse negli anni dal 1993 al 1998. Pertanto, come si evince dalla lettura dell’articolo 30 comma 10 della Legge Finanziaria 2000, il Legislatore ha omesso di prorogare il termine, di cui all’art. 11 comma 1 ultimo periodo del D.lgs 504/92 che per sua natura non ha una scadenza determinata ma determinabile a seconda dell’anno di comunicazione della rendita catastale.

Dalla lettura della normativa in materia e dalle interpretazioni giurisprudenziali, l'operato del Settore Tributi apparirebbe illegittimo in quanto posto in essere in totale carenza di potere stante la scadenza del termine al 31.12.99 per la liquidazione delle rendite affisse all'Albo pretorio nel 1998 e come tale suscettibile di essere annullato in sede di autotutela da parte del medesimo ufficio ai sensi del Regolamento per l'applicazione dell'istituto dell'accertamento con adesione e dell'autotutela amministrativa.

Conseguentemente si ritiene che tutti i contribuenti debbano essere rimborsati d'ufficio qualora abbiano ricevuto nel corso dell'anno 2000 e che abbiano pagato le somme contenute negli avvisi di liquidazione relativi a rendite pubblicate all'Albo pretorio nel corso del 1998.

Nonostante la Finanziaria 2000 ed il relativo collegato siano intervenuti per dirimere la questione, appare opportuno e doveroso da parte del Difensore Civico auspicare che l’Amministrazione Comunale voglia interpretare ed applicare il disposto legislativo come di seguito indicato.

Dal 1° gennaio 2000, la notifica delle rendite catastali dovrà avvenire per raccomandata con avviso di ricevimento e la stessa dovrà essere inviata a ciascuno degli intestati nella partita al domicilio dichiarato o a quello risultante nell'anagrafe fiscale.

L’efficacia delle rendite decorrerà dalla data di notifica, da cui partiranno anche i termini per la loro impugnazione: impugnazione che dovrà effettuarsi nei 60 giorni.

Gli Uffici catastali, ai fini I.C.I., dovranno comunicare al Comune di Rimini la data di avvenuta notifica ma è da ritenersi che solo decorsi i 60 giorni senza che sia avvenuta l’impugnazione delle rendite, da parte del titolare del diritto, il Comune emetterà gli avvisi di liquidazione e questo al fine di evitare che vengano emessi atti impositivi basati sulle medesime e che successivamente il giudice tributario potrebbe modificare.

Di conseguenza, in caso di impugnazione, le rendite diverranno efficaci solo dalla data in cui la sentenza sarà divenuta definitiva. Per quanto concerne il periodo precedente e cioè il periodo sino al 31.12.1999 per le maggiori imposte richieste con avvisi di accertamento e liquidazione, emessi a seguito di attribuzione o modificazione di rendite definitive, pubblicate o meno agli albi pretori (sono moltissime le rendite mai pubblicate né notificate) non divenute definitive alla data di entrata in vigore del collegato alla Finanziaria 2000, non sono dovute sanzioni né interessi, per il periodo compreso fra la data dell’attribuzione o modificazione delle rendite e quello di scadenza del termine utile per l’impugnazione dell’atto.

Norma transitoria di importanza rilevante è quella che ha concesso al cittadino la possibilità di ridiscutere i casi sorti in seguito dell’entrata in vigore dei nuovi estimi e pubblicati con affissione agli albi e di cui i contribuenti non sono stati informati: in questi casi si è ritenuto che le rendite di immobili divenute definitive per mancato ricorso, escluse quelle proposte dalla parte, o quelle per cui sia già stata emessa sentenza definitiva, potevano essere impugnate entro 60 giorni dalla data entrata in vigore della legge collegata. Detta norma ha riqualificato in maniera sostanziale i diritti dei contribuenti.

Infine molto significativa la norma secondo la quale in pendenza di atti fiscali non divenuti definitivi la notifica dell’atto impositivo costituisce anche atto di notificazione delle rendite, consentendo così al contribuente di impugnarle (procedura validata dalla Consulta con sentenza 19 - 26 ottobre 1955 n.463).

Infine l’art. 74 della legge 342/2000 conclude con la retroattività delle modifiche agli estimi per l’anno d’imposta 1993 e precisamente vi è il rimborso al cittadino delle maggiori somme pagate: rimborso dovuto dal Comune, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1 del DM Finanze 24 settembre 1999, n. 367.

La legittimità del rimborso o della maggior imposta richiesta deriva dalla circostanza che l’insorgenza del diritto è conseguente all’emanazione di un atto legislativo che modifica ope legis, riaprendo tutti i termini per quel periodo, a favore del contribuente.

In conclusione il contribuente potrà richiedere il rimborso delle maggiori somme versate, entro tre anni dalla data in cui è sorto il diritto al rimborso, che nella fattispecie è quella di entrata in vigore del collegato.

Ovviamente spetteranno al contribuente anche gli interessi sulle somme da rimborsare, che per l’I.C.I. sono particolarmente elevati, sino al 1998.

L’aspetto positivo delle nuove norme, come si è potuto constatare, è rappresentato dal fatto che il legislatore ha inteso ribadire i diritti del contribuente, garantendogli ogni possibilità di difesa in materia censuaria, in perfetta simbiosi con i principi della recente legge 212/2000 (statuto del contribuente).

Voglio ora passare ad accennare altro argomento che attiene sempre all’esercizio delle funzioni di Difensore Civico nella prospettiva della migliore e accorta tutela delle aspettative del cittadino.

Mi riferisco a quella che alcuni cittadini hanno definito in questi giorni “tassa sui figli“ e cioè l’applicazione dell’I.S.E.E. nel calcolo delle rette. Qui viene introdotto un metodo per stabilire l’ammontare della retta da corrispondere da parte delle famiglie in base al patrimonio del nucleo familiare.

Dalla lettura della modulistica è emerso che l’applicazione rigorosa della legge porta a disparità di trattamenti come in casi specifici portati all’attenzione dello scrivente.

E' il caso di ricordare, ad esempio, che il contrarre un mutuo con un istituto di credito porta alla diminuzione del patrimonio del nucleo familiare. Patrimonio posto alla base della contribuzione a differenza di altri debiti che non possono essere messi in detrazione, nonostante costituiscano anch’essi componente passiva nel patrimonio del contribuente.

Ci si auspica pertanto che l’Amministrazione Comunale intervenga per sensibilizzare il legislatore nell’operare modifiche all’attuale sistema contributivo dell’I.S.E.E. (giusto nel principio ed ingiusto nell’applicazione), o quantomeno possa ricorrere al generale principio dell’equità e cioè alla giustizia del caso singolo, onde ristabilire quell’equilibrio “violato” dall’applicazione della legge.

Ho potuto osservare in questo breve periodo, da un’analisi della documentazione, un aumento costante al ricorso dell’ombudsman e nel corso dell’anno 2000 le istanze che hanno investito maggiormente l’ufficio del Difensore Civico sono quelle concernenti i tributi, le sanzioni amministrative erogate dalla Polizia Municipale, il Sindaco e l’attività dell’A.S.L. e nel complesso sono state pari a 347.

Le dette istanze, suddivise per settori e servizi del Comune di Rimini ( Tabella 1), aziende partecipate dal Comune di Rimini ( Tabella 2) ed enti, aziende ed interessi estranei all'Amministrazione comunale ( Tabella 3), sono sinteticamente riassunte nelle tabelle riportate in allegato.

Non ho potuto valutare compiutamente sino ad ora, visto il tempo trascorso, la condotta assunta dai vari Uffici a cui sono state rivolte le istanze, ma debbo ugualmente constatare che il Corpo della Polizia Municipale ha sempre evaso le richieste di questo Ufficio con risultati apprezzabili e soprattutto nel campo dell’inquinamento acustico.

ALCUNE RIFLESSIONI SULLE NOVITA' NORMATIVE INTRODOTTE RECENTEMENTE IN MERITO 
ALLE FUNZIONI DEL DIFENSORE CIVICO

La legge 340/2000 appare di notevole interesse e di grande importanza per la figura del Difensore Civico. Una legge che in qualche modo stravolge la natura dello stesso: da istituto con ruolo propulsivo e di sollecito si trasforma ad istituto con poteri cogenti verso l’Amministrazione Comunale.

Infatti la legge di cui sopra sostituisce il comma 4 dell'articolo 25 (che tratta del diritto di accesso agli atti) della legge 7 agosto 1990, n. 241, dal seguente:

"Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di rifiuto, espresso o tacito, o di differimento ai sensi dell'articolo 24, comma 6, dell'accesso, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5 del presente articolo, ovvero chiedere, nello stesso termine, al difensore civico competente che sia riesaminata la suddetta determinazione. Se il difensore civico ritiene illegittimo il diniego o il differimento, lo comunica a chi lo ha disposto. Se questi non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico, l'accesso e' consentito. Qualora il richiedente l'accesso si sia rivolto al difensore civico, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data del ricevimento, da parte del richiedente, dell'esito della sua istanza al difensore civico”.

Con la sostituzione del citato comma, al Difensore Civico vengono conferiti, pertanto, per la prima volta poteri cogenti nei confronti della Pubblica Amministrazione.

In particolare in materia di accesso ai documenti amministrativi, il Difensore Civico assume un ruolo di appello contro i dinieghi di accesso agli atti e contro i silenzi sulle relative domande da parte dell’Amministrazione Comunale.

Nel caso, infatti, che il Difensore ritenesse scorretto l’operato della Pubblica Amministrazione lo comunicherebbe alla stessa e se questa non confermasse il precedente diniego allora l’accesso sarebbe consentito.

Va pertanto sottolineato che il Difensore Civico con il suo intervento determina un dovere della Pubblica Amministrazione di consentire l’accesso al cittadino.

Il Difensore Civico più che parlare in difesa del cittadino diventa un proprio organo di controllo dell’ente pubblico sulla legittimità della gestione delle pratiche di accesso ai documenti amministrativi.

NOTE CONCLUSIVE

I Tribunali sono sottoposti ad un carico eccessivo, non sono più in grado di risolvere i conflitti nel modo in cui sarebbe necessario per rispondere alle esigenze sociali e politiche del giorno d’oggi.

A prescindere dai costi esorbitanti e dalla durata esageratamente lunga dei procedimenti giudiziari (fattori questi che scoraggiano i cittadini dal ricorrere ai tribunali) c’è poi il fatto che nel nostro ordinamento giuridico le decisioni e le sentenze devono essere emesse in conformità alla legge. Da ciò consegue che ogni sentenza comporta un vincitore ed un vinto e, quindi, può adempiere solo raramente all’importante compito di pacificazione.

Tutte queste limitazioni creano frustrazione nel cittadino in cerca di giustizia e contribuiscono grandemente a ingenerare sfiducia nei confronti della giustizia intesa come colonna portante dello Stato di Diritto.

E’ pertanto perfettamente comprensibile che l’ambito delle istanze presentate al Difensore Civico riguardino l’ambito giudiziario: i cittadini cercano possibilità alternative per risolvere i loro conflitti e dal Difensore Civico si aspettano aiuto per ottenere giustizia e per far valere il diritto che difficilmente in breve tempo nei tribunali ordinari riescono ad ottenere.

Ben si comprende pertanto la richiesta copiosa ed in costante aumento di intervento del Difensore Civico da parte del cittadino a tutela dei propri diritti.

Il Difensore Civico
Avv. Saverio Bartolomei

Rimini, Marzo 2001