Comune di Rimini

Avv. Saverio Bartolomei

PREFAZIONE


Nel corso del 2002, a distanza di due anni circa dalla mia nomina, gran parte dei cittadini rivoltisi all’Ufficio del Difensore Civico hanno ottenuto risultati concreti alle istanze presentate, concernenti “imparzialità amministrative”; hanno trovato in tale Istituzione un garante che facesse ascoltare all’interno dell’apparato pubblico le loro doglianze. 

Oltre alla funzione sopra indicata, di difesa e protezione del cittadino nei confronti dell’Amministrazione, è garantita dall’Ufficio una consulenza generale concernente i rapporti fra i privati.

Questa attività, nell’ultimo anno, si è intensificata in misura esponenziale ad ulteriore conferma della fiducia accordata a detta figura. Il Difensore Civico viene pertanto visto, dai cittadini che ne conoscono il ruolo, come supporto sostanziale nella vita di ciascuna famiglia per la risoluzione di qualsiasi lamentanda controversia e verso chicchessia.

Nel corso del 2002 vi è stato un cambio di guardia nel personale amministrativo e, superata l’iniziale difficoltà organizzativa derivata dalla sostituzione del dott. Giuseppe Fabbri con la dott.sa Lucia Addeo, l’attività gestionale si è ripresa proficuamente, grazie al costante ed assiduo impegno dimostrato dalla suddetta. 

Si è riusciti, pertanto, a fronteggiare in modo adeguato le richieste rivolte, e ciò in misura sempre più cospicua. Nell’anno in corso, inoltre, il sito internet del Difensore Civico del Comune di Rimini si è qualificato al quarto posto della graduatoria finale nazionale del miglior sito web 2002 di difesa civica, alla sua 1° edizione, premio questo conferito a Venezia in data 23 settembre 2002 



QUESTIONI DI PARTICOLARE RILEVANZA POSTE ALL’ATTENZIONE DEL DIFENSORE CIVICO. ATTIVITA’ SVOLTA NEL CORSO DELL’ANNO 

Il 2002 è stato caratterizzato da problematiche concernenti la circolazione stradale nei suoi vari aspetti (viabilità, parcheggi, segnaletica, passi carrabili, ecc.) e problemi relativi a vessazioni esercitate nell’ambiente di lavoro, cosiddetto mobbing. 

Tale tipicità è stata rilevata dalle numerosissime segnalazioni pervenute e pertanto ho ritenuto opportuno, nella presente relazione, soffermarmi esclusivamente sulle due sopraccitate questioni, cercando di chiarire il più possibile questi aspetti di grande attualità ed interesse. 

Per mero tuziorismo va sottolineato che, nel corso dell'attività svolta da questo Ufficio si sono manifestate altre problematiche di grande interesse riguardanti l'azione della Pubblica Amministrazione risolte positivamente, o in fase di risoluzione, nonostante, le stesse non rientrino nella competenza specifica del Difensore Civico. 


A: PASSI CARRAI 

L’art.22 del D.L. n. 285 del 30.04.1992 (meglio conosciuto come “Nuovo Codice della Strada”), nonché gli artt. 44, 45 e 46 del D.P.R. n. 495 del 16.12.1992 (Regolamento di esecuzione e attuazione del “Nuovo Codice della Strada”) e successive modifiche ed integrazioni, dispongono che gli accessi ed i passi carrai che si immettono sul suolo pubblico debbano essere sempre autorizzati. 

La mancata autorizzazione comporta l’applicazione di sanzioni. L’art. 22 non ha corrispondenti nel codice abrogato e disciplina le modalità di apertura di accessi da una strada od area privata su una strada ad uso pubblico. Le previsioni di questo articolo mirano a disciplinare l’apertura indiscriminata di accessi o diramazioni e a regolamentare le situazioni già esistenti.

Per gli adeguamenti delle situazioni preesistenti alle disposizioni di questo articolo era stato fissato un termine di tre anni, termine poi prorogato con provvedimento dell’Amministrazione sino al 31.03.03.

Si definisce accesso, in senso generale, l’immissione da una strada o un fondo o un area laterale privata su una strada ad uso pubblico; rientrano nell’ambito del codice della strada gli accessi che consentono il passaggio di veicoli

Questi accessi possono essere a raso o a livelli sfalsati o misti come le intersezioni dello stesso tipo.
L’accesso realizzato nelle strade urbane viene più propriamente chiamato passo carrabile.

L’apertura di nuovi accessi, su una strada pubblica o di innesti sulla medesima di altre strade pubbliche o private, richiede sempre la preventiva autorizzazione dell’ente proprietario, così come pure anche la trasformazione o la variazione d’uso di accessi o diramazioni già esistenti.

Anche gli accessi aperti su strade vicinali ad uso pubblico comportano la richiesta di autorizzazione sottoposta ai poteri del Sindaco competente per territorio, che può negare l’autorizzazione qualora ritenga che si possa compromettere la sicurezza della circolazione o non si possano rispettare le norme sulla visibilità per le intersezioni fissate dagli artt. 16 e 18 del C.d.S.

L’ente proprietario può anche subordinare il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di particolari opere (intersezioni a livelli sfalsati, innesti attrezzati, ecc.).

Sotto il profilo giuridico, non c’è dubbio che l’atto di rilascio dell’autorizzazione sia un atto discrezionale, potendo l’amministrazione valutare nel merito l’opportunità o meno dell’apertura dell’accesso o la sua trasformazione.

Non esiste, perciò, un diritto soggettivo del proprietario del fondo laterale ad ottenere l’accesso sulla strada pubblica.

Contro il diniego dell’autorizzazione ad aprire un accesso o un passo carrabile è ammesso ricorso giurisdizionale al T.A.R. per motivi di legittimità (non di mera opportunità), onde chiedere l’annullamento dell’atto amministrativo entro 60 giorni dalla data di notificazione del diniego.

Non essendoci un vero e proprio diritto soggettivo del privato ad ottenere l’accesso o il passo carrabile, si ritiene che non sia ammissibile il ricorso all’Autorità Giudiziaria Ordinaria (giudice civile) per il risarcimento del danno eventualmente arrecato dal diniego.

A livello esplicativo e non esaustivo si rammenta che il regolamento detta una serie di disposizioni per quanto riguarda gli accessi:

1 - sulle autostrade gli accessi sono assolutamente vietati;

2 - sulle strade extraurbane principali sono consentiti accessi a distanza minima di m 1000 tra loro; ritenendosi che l’accesso debba essere costituito da una rampa con idonea struttura (sovrappasso o sottopasso), in modo che sia evitata comunque l’intersezione a raso, infatti, la stessa definizione di strada extraurbana principale (priva di intersezione a raso) impone, di fatto, che gli accessi siano regolati con corsie di accelerazione e decelerazione;

3 - sulle strade extraurbane secondarie sono consentiti accessi laterali anche a raso, a condizioni che distino almeno m 300 l’uno dall’altro nello stesso senso di marcia (salvo deroghe da parte dell’ente proprietario);

4 - per le strade extraurbane di nuova costruzione, invece, devono essere create adiacenti strade di servizio su cui convogliare gli accessi privati in modo che sia evitato l’inserimento diretto;

5 - è sempre vietato aprire accessi o passi carrabili nelle seguenti situazioni topografiche: lungo le rampe di accesso ad intersezioni sia a raso che a livelli sfalsati e lungo le corsie di accelerazione o decelerazione di qualsiasi tipo di strada.

Il passo carrabile è un accesso ad un’area laterale per l’entrata e l’uscita di veicoli. Si tratta di quella parte del marciapiede o della banchina raccordata con la strada che consente l’accesso alle proprietà private laterali, ma che non può essere considerata un intersezione.

Affinché esista un “passo carrabile” ai sensi del C.d.S. è anzitutto necessario che il varco sul marciapiede o sulla banchina, o comunque la modifica del piano stradale, sia tale da consentire l’effettivo passaggio dei veicoli.

L’apertura di un passo carrabile da parte di un privato non può essere realizzata semplicemente apponendo il dovuto segnale in prossimità o in corrispondenza del varco; infatti, per aversi un “passo carrabile” ai sensi del C.d.S. (con la conseguente applicabilità della sanzione corrispondente in caso di sosta che l’ostruisca) è necessario che vi siano due condizioni:

a) apposita autorizzazione rilasciata dall’ente proprietario (o concessionario) della strada, previo adempimento delle prescritte formalità fiscali;

b) esposizione dell’apposito segnale previsto dall’art. 120 del Regolamento di attuazione del C.d.S. che, oltre al simbolo del divieto di sosta ed alla scritta “passo carrabile”, deve indicare – pena lasua inefficacia – l’ente proprietario della strada che rilascia l’autorizzazione, nonché il numero della stessa e l’anno del rilascio.

Da quanto detto si può desumere che non si ha “passo carrabile” se non vi è autorizzazione e corrispondente segnalazione idonea (il veicolo lasciato in sosta davanti ad un varco che non presenti le indicate caratteristiche non può essere sottoposto ad alcuna sanzione). Il privato che intenda aprire un varco sul marciapiede o fare comunque opere che modifichino lo stato preesistente della strada e dell’ingresso della sua proprietà, deve chiedere ed ottenere la licenza edilizia ai sensi della L. 28.1.77, n. 10 e successive modifiche e/o integrazioni.

Si noti, quindi, che in tal caso necessitano due titoli distinti:

1) autorizzazione dell’ente proprietario della strada (che tende ad accertare la compatibilità del varco con le condizioni della sicurezza stradale), con corrispondente adempimento delle formalità fiscali;

2) licenza edilizia rilasciata dalla competente autorità comunale (per accertare la rispondenza del passo carrabile ai criteri urbanistici ed edilizi).

Il C.d.S. si interessa anche della regolarizzazione delle situazioni già esistenti; per gli accessi ed i passi carrabili già autorizzati, l’amministrazione competente ha la possibilità di procedere ad una regolarizzazione per renderli conformi alle nuove norme.

Questo sta a significare che in nessun caso potrà essere revocata una autorizzazione già rilasciata, anche se l’accesso non corrisponde per caratteristiche e tipologie a quelli indicati nel Nuovo C.d.S.; sarà al massimo possibile, solo quando siano manifeste situazioni di pericolo, l’imposizione di un adattamento alle nuove norme.

La normativa del C.d.S. deve essere coordinata con la normativa fiscale dell’occupazione delle aree pubbliche. (D.L. 15.11.1993, n. 507).

Secondo l’art. 44 di questa norma, ai fini dell’applicazione della tassa sull’occupazione di aree pubbliche (ora canone), sono considerati passi carrabili quei manufatti costituiti generalmente da listoni di pietra od altro materiale o da appositi intervalli lasciati nei marciapiedi o, comunque, da una modifica del piano stradale intesa a facilitare l’accesso dei veicoli alla proprietà privata.

Sono assoggettate al canone anche le occupazioni effettuate su strade private sulle quali risulta costituita “nei modi e nei termini di legge” le servitù di pubblico passaggio e solo da quando tale servitù si è costituita.

Conseguentemente, non sono assoggettabili al canone quelle occupazioni realizzate prima della costituzione della servitù, atteso che la stessa deve ritenersi sorta nel rispetto della situazione di diritto e di fatto preesistente.

La definizione di passo carrabile fornita dalla normativa fiscale appare diversa da quella fornita dal C.d.S.; ciò ha creato, ed in alcuni casi crea tutt’ora, non pochi problemi di coordinamento.

Sull’argomento sono intervenuti numerosi chiarimenti da parte del Ministero delle Finanze che hanno precisato come le norme del C.d.S., in quanto rispondenti ad esigenze diverse rispetto a quelle fiscali, non assumono carattere determinante ai fini della individuazione del presupposto cui è subordinato il tributo previsto dal D.L. 507.

L’esposizione, obbligatoria o meno, del cartello segnaletico di divieto di sosta, infatti, non significa necessariamente occupazione del suolo pubblico se non quando, come espressamente stabilito dal comma 8 dell’art. 44 del DL. 507/93, il proprietario dell’accesso abbia esercitato la sua facoltà di richiedere l’area di rispetto ed abbia ottenuto la relativa concessione.

A questa disposizione non si può derogare con norme regolamentari. Ciò induce a ritenere che la tassa non sia dovuta per i semplici accessi, carrabili o pedonali, quando siano posti a filo con il manto stradale e, in ogni caso, quando manchi un’opera visibile che renda concreta l’occupazione e certa la superficie sottratta all’uso dei passi carrabili.

Sull’argomento, il Ministero delle Finanze, con la risoluzione n. 225/E del 26.01.1997, ha affermato che non possono essere sottoposte a tassazione gli accessi a raso che si aprono direttamente sulla via pubblica per l’inesistenza dell’occupazione del suolo pubblico rappresentata, come espressamente disposto dall’art. 44, comma 4, del DL. N. 597/93, solo dalla presenza di un apposito manufatto costruito sul suolo pubblico (o su strada privata soggetta a servitù di pubblico passaggio) per facilitare l’accesso dei veicoli alla proprietà privata.

Il Ministero delle Finanze ha infatti precisato che per la definizione di “passo carrabile”, ai fini della “tassa” in argomento, occorre far riferimento esclusivamente alle disposizioni di cui al citato art. 44 e che non ricadono nella predetta previsione normativa e, pertanto, non sono tassabili i semplici accessi “a raso” che si aprono direttamente sulla strada (risoluzione n. 220/E del 11.11.1997).

Per questi accessi, su espressa richiesta dei proprietari, tenuto conto delle esigenze di viabilità, i comuni e le province possono, previo rilascio di apposito cartello segnaletico, vietare la sosta indiscriminata sull’area antistante.



B: MOBBING

Il termine mobbing è entrato a far parte delle parole d’uso comune. Esso significa assalire, aggredire in gruppo.

Tale situazione si pone in contrasto con il normale vivere sociale e con il regolare svolgimento di un rapporto di lavoro subordinato.

L’attualità del fenomeno, messo in evidenza dai mezzi di comunicazione, ha portato dipendenti, dell’Amministrazione Comunale e non, a lamentare detti comportamenti aggressivi.

Purtroppo, grazie alle lamentate doglianze, si può affermare che il mobbing è fenomeno diffuso nelle realtà lavorative dell’Amministrazione e, soprattutto, delle Aziende privatizzate.

Il mobbing, come affermato dal Dott. Michele Oricchio (Consigliere della Corte dei Conti), può definirsi come un’attività persecutoria posta in essere da uno o più soggetti (non necessariamente in posizione di supremazia gerarchica) e mirante ad indurre il destinatario della stessa a rinunciare volontariamente ad un incarico o a precostituire i presupposti per una sua revoca attraverso una sua progressiva emarginazione dal mondo del lavoro.

Nella realtà locale è emerso come il mobbing venga attuato attraverso il depotenziamento e/o la demotivazione del singolo lavoratore nonostante la presenza nell’ordinamento di una norma a carattere generale e precisamente quella sancita dall’art. 2087 del codice civile: “L’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro”.

La fenomenologia descrittami dai cittadini consta in violenze morali e persecuzioni psicologiche nell’ambito dell’attività lavorativa.

Vengono praticate nei confronti degli stessi azioni che mirano a screditare e danneggiare il lavoratore nella propria carriera con conseguenti rimozione da incarichi, marginalizzazioni, sottostima dei risultati ottenuti, ecc.

I dipendenti, oltre a lamentare tali doglianze, hanno portato, a sostegno delle loro precaria situazione, documentazioni mediche attestanti il loro stato patologico e sintomatico dell’esistenza di un comportamento discriminatorio giuridicamente rilevante: sindrome ansioso-depressiva reattiva, labilità emotiva, nervosismo, insonnia, disappetenza, ansia, perdita di autostima, crisi di pianto con conseguente frequente ricorso all’uso farmacologico di ansiolitici e antidepressivi.

I danni alla persona che conseguono a tali condizioni patologiche, oltre ad essere evidenti, portano ad un danno alla persona che può ricondursi al cosiddetto "danno biologico.

Tali rappresentazioni, in sicuro contrasto anche con i principi di tutela della dignità umana del lavoratore sanciti dalla nostra Costituzione (artt. 35 e 41), sfociano in una nuova richiesta di Giustizia che trova il limite, alcune volte insormontabile, nell’onere probatorio e che, anche con un intervento mirato dell’Ufficio del Difensore Civico non sarebbe, il più delle volte, superabile.

Le maggiori “frequenze” di tali situazioni si sono avute nel settore della Sanità ed in particolare nei delicati rapporti esistenti tra personale medico e paramedico, fra lo stesso personale medico, fra struttura apicale sanitaria e dirigenza generale e nel settore delle cosiddette “Municipalizzate”.

Causa di detta celere evoluzione “mobbistica” è ravvisabile sia nella recente legislazione, che ha attribuito ai dirigenti poteri caratterizzati dalla più ampia discrezionalità tali da poter sfociare in forme di vero e proprio arbitrio e pertanto non facilmente sindacabili dall’Autorità Giudiziaria nelle sue varie articolazioni, sia nella tendenza ad un efficientismo che certo non è un principio antitetico. Tale dinamica è rimessa nelle mani di una dirigenza, che risponde certamente e correttamente alle funzioni conferite, e che generalmente non tiene conto (anche fortuitamente) delle crescenti condotte vessatorie perpetrate nei confronti del lavoratore.

Se in passato la rigidità strutturale ed organizzativa delle amministrazioni comportava quale conseguenza che il lavoratore venisse preposto all’esercizio di specifiche mansioni difficilmente modificabili, almeno nei loro aspetti qualitativi, l’attuale sistema di gestione della cosa pubblica e delle risorse umane, trasmigrando verso moduli e modelli di funzionamento di tipo aziendale, ha provocato l’attenuarsi di tale garanzia al fine di perseguire obiettivi di efficienza, efficacia ed economicita'.

Il vincolo di fiduciarietà tra gli organi di direzione politica e gli organi di gestione, che secondo il legislatore deve rappresentare una linea guida per la riforma del nostro sistema amministrativo in modo da renderlo efficiente ed efficace nel perseguimento degli obiettivi prefissati in sede politica attraverso le diverse tipologie di atti di programmazione a cui deve ricondursi l’attività gestionale, pur condivisibile in linea di principio, nella prassi applicativa può facilmente prestarsi a connivenze, complicità o parzialità che possono integrare gli estremi del comportamento "mobbizzante" nel pubblico impiego.

Individuata, dunque, l’esistenza di un vizio genetico nella vigente legislazione che favorisce il diffondersi di atteggiamenti discriminatori nel mondo della Pubblica Amministrazione e delle “Privatizzate” e rilevata nel nostro territorio tale patologia, si può affermare come tale attività persecutoria, posta in essere dal detentore di poteri decisionali capaci di incidere nell’altrui sfera giuridica, devia dai canoni del buon andamento della pubblica Amministrazione ed è meritevole di sanzione da parte dell’Ordinamento giuridico ravvisando in detta condotta la necessità di contemperare due principi: l’efficienza dell’organizzazione e la tutela del lavoratore.

Di fronte ad atteggiamenti asseritamente "mobbizzanti" il lavoratore, pubblico o privato, può certamente trovare una tutela giudiziaria, tuttavia auspicabile da parte dell’Amministrazione un intessamento con pedissequo intervento al fine, quantomeno, di limitare tale fenomenologia.

Tutto ciò premesso, ritengo necessario, al fine di eliminare o quantomeno limitare atteggiamenti mobbistici, una risposta legislativa adeguata che tenda a prevenirne la possibile insorgenza nonché la fruizione degli organi di controllo interno ad ogni amministrazione per monitorare sia la situazione dei dipendenti sotto il profilo non solo del loro rendimento, ma anche della corretta gestione delle risorse umane.

Solo il costante utilizzo di tali metodiche eviterà un prevedibile massiccio ricorso alla giurisdizione per reprimere le più varie condotte asseritamente mobbistiche configurabili nel pubblico impiego prevedibilmente destinate a costituire un nuovo filone di contenzioso destinato (al di là dei casi di effettiva verificazione), ad arricchire pochi e a danneggiare le pubbliche finanze e, quindi, tutti i cittadini-contribuenti.



NOTE CONCLUSIVE

Il Difensore Civico, nonostante l’incremento delle istanze presentate ed il consenso sempre più diffuso fra i cittadini, pare ancora tutt’oggi non far parte integrante della cultura civile e politica del nostro paese.

Lo si vede ancora come un Istituto pressoché inutile e disturbatore, che si va ad aggiungere al già caotico sistema gestionale della Pubblica Amministrazione.

L'Ordinamento che acconsente di far ben funzionare il Difensore Civico è ben diverso da quello che lo tollera.

Nel primo caso il cittadino è, generalmente, ritenuto soggetto centrale del sistema politico e giuridico, mentre nel secondo caso è ritenuto, quasi esclusivamente, oggetto di atti di imperio.

Il Difensore Civico agisce ogni giorno affinché l’Amministrazione Pubblicasi ricordi sempre che la stessa dovrebbe operare per servire il cittadino e non solo per comandarlo, in quanto compito principale della P.A. è quello di soddisfare i bisogni reali dello stesso e non solo di “ordinarlo”.

Apparirebbe pertanto opportuno che l’Amministrazione facesse un passo concreto per restituire al cittadino quella fiducia che nel tempo sta sempre più scemando.

In virtù dell’esperienza maturata, nello svolgimento dell’incarico conferitomi, ritengo che un primo passo per l’accostamento fra le parti dicotomiche sia quello di una maggior collaborazione con l’Ufficio del Difensore Civico per una più fattiva e tempestiva risposta alle esigenze del cittadino.

Tale collaborazione si rende utile e necessaria se consideriamo che il Difensore Civico rappresenta per il cittadino l’ultimo strumento capace i tutelare e garantire i suoi diritti.

Alla luce delle considerazioni di cui sopra deve, quindi, essere superata ogni resistenza volta a svilire la figura del Difensore Civico, che sta mostrandosi, oggi più che mai, interventore ausiliario del cittadino e “voce di chi non ha voce”.



Il Difensore Civico
Avv. Saverio Bartolomei

Rimini, Marzo 2003